BLOG - Modelo de los Mecanismos de Estabilidad y Cambio en las Políticas Públicas

El modelo de los mecanismos de estabilidad y cambio en las políticas  -MPSC de Real-Dato (2009)

Dada la naturaleza dinámica de las interacciones, procesos, instituciones políticas y actores, resulta obvio señalar que parte fundamental en el estudio del proceso de las políticas lo constituye el cambio (policy change). Los investigadores “buscan comprender por qué las decisiones públicas y sus impactos cambian, permanecen estables, varían de sector en sector, y difieren en sus consecuencias dados los públicos que las consumen y valoran”. De hecho, “comprender por qué, cuándo y cómo las políticas públicas cambian (o no) es uno de los problemas de investigación centrales de las policy sciences” (Jenny Stewart 2006)

Este es un modelo sintético propuesto por Real-Dato (Real-Dato 2009b, 2009a) para el estudio del policy change, que busca integrar los tres modelos sintéticos (Multiple Streams - MS, Advocacy Coailitions framework  -ACF y Punctuacted Equilibrium Theory  -PE)mediante el uso del marco de análisis y desarrollo institucional ADI (Real-Dato 2009b). A su juicio, los modelos sintéticos tienen puntos en común (el modelo del individuo-racional limitado y la unidad de análisis-subsistema de políticas). No obstante, los enfoques sintéticos: a) ponen escasa atención a los procesos de nivel inferior, sobre todo aquellos referidos a cómo los participantes se enfrentan a los problemas de acción colectiva y de coordinación; b) brindan una escasa especificación del papel que juegan las instituciones formales e informales; c) ofrecen una débil articulación teórica del subsistema de políticas con su entorno y con otros subsistemas; d) tienden a privilegiar un patrón causal particular del cambio de las políticas, lo cual reduce la posibilidad de afrontar la complejidad inherente de la dinámica política; y e) no hablan de lo mismo cuando el cambio ocurre, es decir, qué cambia cuando hay cambio político: se cambian las creencias de la coalición dominante, se cambia la agenda decisional.

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Ante estas debilidades, el MPSC propone un cambio en el alcance de la unidad de análisis de los modelos sintéticos, para pasar del policy subsystem al policy space, definido como “el todo analítico formado por las arenas de decisión relacionadas las cuales influyen en una forma relevante el resultado final del proceso político considerado” (Real-Dato 2009b). Algunas veces los límites del espacio político coincidirá con aquel del subsistema, pero en subsistemas más interactivos y complejos, el espacio político puede llegar a ser mucho más extenso, con relaciones horizontales no jerárquicas y verticales - de tipo jerárquico. El modelo define a los mecanismos como procesos generativos causales, identificando cinco tipos ideales de mecanismos del policy dynamics (dos de estabilidad y tres de cambio), que en la práctica interactúan, se combinan en secuencias de eventos complejos:

1) y 2) Feedback negativo y positivo institucionalmente inducidos: Emulando la teoría PE de Baumgartner y Jones, Real-Dato (Real-Dato 2009b) sostiene que los mecanismos de estabilidad política se dan por los procesos de feedback positivo (reforzamiento del las estructuras decisionales, del papel y estatus de los actores políticos de la coalición dominante dentro de la estructura de incentivos de la arena de decisión; y de feedback negativo, es decir, aquellos donde la aceptación y acatamiento de los diseños de la política y las imágenes legitimadoras estabilizan la estructura de incentivos en la arena de decisión dentro del espacio político, forzando a los participantes actuales y futuros, así como a las poblaciones objetivo a adaptar sus estrategias a dicha estructura y a aceptar el diseño actual de la política, y donde los costes derivados del cambio, las ventajas del status quo, la incertidumbre de los beneficios potenciales (en caso de un cambio) refuerzan en su conjunto el consenso institucional y la estabilidad.

3) Cambio endógeno: cuando alguno o todos los participantes dentro del subsistema perciben que sus beneficios actuales o potenciales se deterioran como consecuencia de un mal funcionamiento de alguno de los componentes del diseño de la política, una de las alternativas para revertir tal situación es mediante la promoción del cambio endógeno, resultado mayormente de procesos cognitivos derivados de la evaluación y del procesamiento de información. Estos cambios bien pueden ser hechos a) sin modificar la teoría causal del diseño original, lo que dará lugar a ajustes incrementales, b) mediante imitación, obteniendo recetas o soluciones aplicadas en otros subsistemas políticos similares, y c) mediante la reelaboración de las teorías subyacentes del diseño de la política, lo cual implica un cambio más significativo y un proceso de generación de conocimiento útil (usable knowlegde) tanto a nivel operativo como a nivel de elección colectiva. Este modelo destaca que el cambio puede proceder de un aprendizaje, pero que puede haber aprendizaje sin cambio, de hecho puede existir un aprendizaje que en lugar de promover el cambio refuerce el status quo.

4) Expansión del conflicto: Igual que el cambio endógeno, la expansión del conflicto es un mecanismo promovido por los participantes (actores) del subsistema, cuando alguno o todos percibe(n) que sus beneficios actuales o potenciales se deterioran como consecuencia de un mal funcionamiento de alguno de los componentes del diseño de la política, pero cuya puesta en marcha es mucho más costosa y difícil que el cambio endógeno, y se espera que opten por este tipo de cambio cuando el endógeno no es posible, además de que sean los actores del subsistema (pero externos a la coalición política dominante) quienes opten por tal promoción del cambio, en contraposición con los actores que forman parte de tal coalición interna, los cuales tienen acceso permanente al proceso de toma de decisiones. Cuando el acceso es denegado y el cambio necesario, la alternativa es expandir el conflicto más allá de los límites del subsistema, e implicando a otros actores, vinculando subsistemas antes aislados entre sí. Como puede advertirse, este mecanismo de cambio político requiere de una inversión importante de recursos, donde el liderazgo – véase también (Capano 2009) y la labor de los empresarios de políticas juegan un papel central en el desarrollo de estrategias de promoción – véase (Baumgartner and Jones 1993) tales como la redefinición de la imagen de la política (donde la opinión pública y su manejo resulta de vital importancia), así como la capacidad para trasladar la política a otras arenas de decisión más favorables cuando el desacuerdo persistente implica trasladar conflictos sobre las decisiones a niveles superiores en la escala jurisdiccional (proceso conocido como venue shopping).

5) Impactos exógenos: A diferencia del cambio endógeno y de la expansión del conflicto, el modelo MPSC propone un tercer tipo de cambio político, cuyos orígenes y promotores del cambio son externos al subsistema. Los mecanismos de cambio exógeno implican que son impactos externos los causantes directos en forzar el cambio, y donde el cambio surge independientemente de los procesos internos ocurridos al interior del subsistema, y donde la expansión del conflicto implica la extensión del espacio político más allá de los límites del subsistema. Los cambios exógenos se transmiten de forma jerárquica dentro del subsistema o de forma horizontal, cuando el subsistema mantente vínculos con otras arenas de decisión que son funcionalmente independientes.

Con el fin de “hablar de lo mismo” cuando el cambio ocurre, el modelo MPSC recupera la propuesta clásica de Anne Schneider y Helen Ingram (Ingram and Smith 1993) para describir el contenido de cualquier política pública: a) La definición del problema y los fines perseguidos; b) Los beneficios y cargas a ser distribuidos; c) La población objetivo (los actores que reciben, o pueden recibir beneficios o cargas); d) Las reglas (lineamientos que determinan quién hace qué, cómo, con qué recursos, quién es elegible, etc.); e) Las herramientas (los incentivos o ausencia de los mismos), dirigidos a personas y agencias para que actúen de acuerdo a los lineamientos de la política; f) La estructura de implementación, que incluye el plan para la implementación de la política, que incluya los incentivos y recursos de las agencias públicas para el logro de objetivos; g) Las construcciones sociales, (la imagen de la realidad, los estereotipos que la gente utiliza para dar sentido a la realidad tal como la percibe); h) Las bases o fundamentos (rationales), las justificaciones y legitimaciones implícitas o explícitas para las políticas públicas, que incluyen aquellas usadas en el debate; e i) Las asunciones subyacentes (explícitas o implícitas acerca de la causalidad lógica, de las capacidades personales u organizacionales.

Real-Dato, José. 2009a. "Mechanisms of Policy Change: A Proposal for a Synthetic Explanatory Framework " Journal of Comparative Policy Analysis 11 (1):117-43.

———. 2009b. "Mechanisms of Policy Stability and Change: epistemological and theoretical implications of the application ef the Institutional Analysis and Development Framework to the analysis and explanation of policy dynamics." In IPSA 21st. World Congress of Political Science, ed. I. P. S. Association. Santiago de Chile.

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