Legitimación y regímenes de política pública: Hacia una mejor comprensión de la estabilidad y cambio

Por aparecer en la Revista Gestión de lo Público Num 1(1) 2009
(Publicado en www.estudiospoliticos.org con autorización de la dirección de la revista).

Autor: César Nicandro Cruz Rubio

 Legitimación y regímenes de política pública: Hacia una mejor comprensión de la estabilidad y cambio 

Abstract: Adaptando el modelo de Beetham (1991) para el estudio de la legitimidad en ciencias sociales, y tomando como unidad de análisis el modelo de regímenes de política pública de Wilson (2000), este trabajo explora cómo un acercamiento basado en el estudio de la legitimación del poder puede ofrecer una mejor comprensión de la estabilidad y el cambio de políticas públicas. La legitimidad es un imperativo del régimen de política pública y de las políticas públicas. La lucha política ocurre sobre éstas, y las legitimaciones son catalizadoras de la formación y adopción de la política, así como de su permanencia, estabilidad (y perpetuación si cabe) durante periodos prolongados de tiempo. En el debate público compiten y se confrontan visiones sobre el valor público, la legalidad, eficacia, o racionalidad de las políticas, y los actores buscan reforzar, reafianzar (o cuestionar, erosionar o debilitar según el caso) la legitimidad de la política o de coalición que la promueve dentro del régimen. El policy change sustantivo ocurre como consecuencia del cambio de al menos una de las cuatro condicionantes que hacen legítima cualquier relación de poder: 1) la inconformidad con las leyes o políticas establecidas, 2) la discrepancia con las creencias compartidas, 3) el retiro del consentimiento sobre la política pública - o sobre la coalición dominante, y 4) la ineficacia sostenida (o percibida) en la obtención de rendimientos.

Este trabajo explora de qué forma un acercamiento basado en el estudio de la legitimación del poder puede ofrecer una mejor comprensión de la estabilidad y el cambio de políticas públicas, a través de una adaptación del modelo de David Beetham para estudio de la legitimidad en ciencias sociales y del uso del modelo de los regímenes de política pública de Carter Wilson. Con su posterior desarrollo podría asociarse dentro de los marcos y teorías ‘sintéticos’ sobre el proceso de las políticas públicas, y dentro de ellos, los que explícitamente explican la estabilidad y la dinámica del cambio. Como primer paso ofreceremos un esbozo de esfuerzos de construcción teórica en la literatura para explicar el policy change, luego describiremos nuestra propuesta de enfoque centrada en el estudio de la legitimación del poder. Finalizaremos con algunas reflexiones sobre el necesario diálogo entre propuestas teóricas de cara al futuro.

El papel de la teoría: explicando el cambio (y la estabilidad) de las políticas públicas

En esencia, el objetivo primordial de cualquier teoría politológica del proceso de las políticas es “explicar cómo los actores políticos interesados interactúan al interior de las instituciones políticas para producir, implementar, evaluar y revisar políticas públicas” (Schlager & Blomquist, 1996). Las teorías sobre el proceso de las políticas destacan el papel de las instituciones en dicho proceso, implican el uso de un determinado modelo del individuo para comprender la dinámica de la interacción, proponen y condicionan el uso de categorías de análisis que permitan identificar y explicar relaciones de causalidad a fin de comprender la dinámica de alguna o todas las fases del proceso de las políticas. Las teorías explican procesos, en algunos casos permiten la predicción de impactos y su existencia puede dar lugar a la conformación y acaso prueba de hipótesis de investigación mediante la aplicación de modelos en la investigación. Cada teoría sobre el proceso de las políticas propone un determinado ‘sistema de acción humana’ (John, 2003).

Dada la naturaleza dinámica de las interacciones, procesos, instituciones políticas y actores, resulta obvio señalar que parte fundamental en el estudio del proceso de las políticas lo constituye el cambio (policy change). Los investigadores “buscan comprender por qué las decisiones públicas y sus impactos cambian, permanecen estables, varían de sector en sector, y difieren en sus consecuencias dados los públicos que las consumen y valoran”. De hecho, “comprender por qué, cuándo y cómo las políticas públicas cambian (o no) es uno de los problemas de investigación centrales de las policy sciences” (Stewart, 2006).

El uso de teorías es inevitable en los estudios en políticas públicas, y las mismas deben tener como una de sus principales finalidades comprender y explicar la dinámica del cambio.   Empero, aunque resulta ser un elemento clave en la investigación, no todos los acercamientos existentes sobre el proceso de las políticas públicas tratan de explicar el cambio (y mucho menos, de forma conjunta, tanto la estabilidad como el cambio) ya que simplemente no es su preocupación explicarlo.  Además, el problema de la literatura sobre el cambio es que “diferentes estudios se centran en diferentes dimensiones del proceso de cambio” y “destacan una dimensión, pero ignoran otras” (Wilson, 2000).

Desde inicios de la última década de los noventa el desarrollo teórico y de investigación empírica de corte neopositivista sobre el policy process ha reforzado en los académicos y teóricos renombrados la idea imperativa de trabajar en mejorar las propuestas teóricas sobre las políticas públicas. Con la publicación de los trabajos de Baumgartner y Jones – Agendas and Instability in American Politics - y de Sabatier y Jenkins-Smith – Policy Change and Learning “se realizó el último mayor avance teórico en política pública”, marcando con ello una ‘puntuación’ en el pensamiento sobre las políticas públicas. (John 2003). Desde el punto de vista de varios exponentes teóricos renombrados del policy process, la labor de desarrollo teórico sigue siendo entendida como una tarea necesaria y urgente en las agendas de investigación en ciencia política (Hill, 1997; John, 2003; Sabatier, 1991; Schlager, 1997; Schlager & Blomquist, 1996; True, Jones, & Baumgartner, 1999). Consecuente con tal reclamo, en años recientes algunos autores han adaptado modelos para la construcción de nuevas unidades de análisis - como los regímenes de política pública - con la finalidad de integrar perspectivas en la literatura y favorecer una mejor comprensión del cambio de las políticas (Wilson 2000); otros usan esta misma unidad de análisis como sustituto de los llamados ‘subsistemas de políticas’ para una mejor comprensión de la gobernanza, pues se advierten deficiencias en su capacidad descriptiva (Jochim & May, 2009); otros han aplicado y adaptado modelos para la gestión del conflicto a fin de obtener una mejor comprensión sobre el papel que juegan los valores en el cambio de las políticas (véase Stewart, 2006). Otros de suyo buscan de lleno alternativas a las teorías del policy change existentes, como la propuesta de desarrollo de una teoría evolucionista del cambio de las políticas (John, 2003) o las propuestas más radicales, centradas en la construcción de narrativas como alternativas para comprender la dinámica de las políticas públicas más complejas (Kay, 2006).

En este trabajo identificamos seis desarrollos: cuatro teorías del proceso de las políticas – a) el multiple streams de Kingdon, b) el enfoque de coaliciones promotoras de Sabatier, c) la teoría del equilibirio puntuado de Baumgartner y Jones, d) la elección racional institucional de Ostrom et.al.; e) una propuesta de teoría evolucionista emergente; y f) el modelo de regímenes de política pública de Wilson, que se basa en dicha unidad de análisis para explicar la estabilidad y el cambio. A las tres primeras se les llama ‘explicaciones sintéticas’ (John, 2003), ya que son las teorías sobre el proceso de las políticas  que centran sus esfuerzos en la formación de la políticas, en la agenda y en el policy change; y por su trascendencia y refinamiento al explicar el cambio en las políticas, añadiremos el marco metateórico de análisis y desarrollo institucional de Ostrom. Incluiremos además el emergente enfoque evolucionista y el modelo del régimen de política pública para explicar la estabilidad y el cambio. De los seis desarrollos descritos, la teoría del equilibrio puntuado, la teoría evolucionista y el modelo de régimen de política pública explícitamente identifican dentro de sus prioridades la explicación de ambos procesos – estabilidad y cambio.

Se ofrece un esbozo de cada una de estas teorías del proceso de las políticas y del modelo, alineando a su vez el contenido con nuestros propósitos.

1. J. Kingdon y el uso del garbage can model para el estudio de las políticas públicas: Este marco analítico alternativo conocido como multiple streams (MS en adelante) data de 1984 con la publicación del libro de J. Kingdon Agendas, Alternatives and Public Policies (Kingdon, 1984). En esencia, la aportación de Kindgon descansa en la adaptación para el estudio de las políticas públicas del modelo de toma de decisiones tipo “bote de basura ó papelera” (garbage can model) de Cohen, March y en las teorías de racionalidad limitada de H. Simon y J. March aplicadas al análisis organizacional (March & Olsen, 1976; Simon, 1947). Basando su propuesta en un rechazo a las teorías basadas en el comportamiento racional a manera del homo economicus y a la preeminencia de la dimensión temporal como fundamental en el proceso de toma de decisiones, el MS es un enfoque alternativo para explicar cómo ocurre la elaboración de las políticas, o cómo los asuntos (issues) arriban de la agenda y cómo logran convertirse en políticas públicas. Su énfasis de análisis se centra en el proceso de transformación de insumos en productos (políticas), es decir, centra su enfoque en lo que ocurre dentro de la “caja negra” (Zahariadis, 1999:74). A través del reconocimiento de la ambigüedad existente en la definición de problemas y en las propuestas de solución, y de la importancia del tiempo en la que problemas públicos y alternativas pudiesen coincidir en el tiempo, el enfoque MS intenta determinar por qué algunos puntos de la agenda logran su aceptación como problema público y por qué otros no. El enfoque MS identifica tres streams (problem, policy y politics) que cuando convergen temporalmente (coupling) generan “ventanas de oportunidad” (policy window) que permiten a los empresarios de política pública (policy entrepeneurs) la adecuada inserción de los asuntos que promueven o defienden en la agenda gubernamental. Algunas ventanas se abren periódicamente, mientras otras no. El papel y la habilidad de los empresarios de política pública es fundamental en la inserción de asuntos a la agenda.
   b) P. Sabatier y H.C. Jenkins-Smith y el enfoque de coaliciones promotoras: El enfoque (marco) de coaliciones promotoras para el estudio del proceso de las políticas públicas (en adelante ACF) nació a finales de la década de los ochenta como alternativa crítica a la heurística procesal (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999:117). Junto con H. C. Jenkis-Smith, P. Sabatier desarrolló sendas actividades para sujetar a consideración y crítica la versión primera del ACF. A su juicio, el enfoque procesal no explica con claridad la fuerza o fuerzas que conducen el proceso de las políticas de una etapa a otra y que generan actividad dentro de cada etapa en específico. A su juicio, la heurística de las etapas se enfoca predominantemente en una perspectiva de arriba abajo o legalista (top-down perspective), donde lo importante son las intenciones de los legisladores y líderes políticos, y deviene en una tendencia a rechazar el papel fundamental que juegan muchas veces otros actores importantes, como por ejemplo, los funcionarios “de a pié ó de ventanilla” (street-level bureaucrats). Finalmente, los autores destacan que la evolución de las políticas implica usualmente ciclos múltiples e interactivos iniciados por actores en los diferentes niveles de gobierno, donde varias formulaciones de problemas y soluciones son concebidas. (Jenkins-Smith & Sabatier, 1994:177-178). En su análisis sobre las fortalezas y debilidades de los diversos enfoques para el estudio de la implementación de las políticas públicas, P. Sabatier y H. C. Jenkins-Smith ofrecieron el ACF como una alternativa analítica que recoge y combina “... los mejores elementos de los enfoques “de arriba abajo” y “de abajo a arriba” (top-down & bottom-up approaches)” (Sabatier, 1993:282), ya que su uso por separado tiene a su juicio serías limitaciones en el estudio del policy implementation. Sin duda, el ACF incluye e integra de forma muy atinada todos los elementos considerados relevantes para el estudio del proceso de políticas públicas, enfatizando el papel de las creencias, las comunidades epistémicas, la dimensiones temporal e intergubernamental como elementos fundamentales para la comprensión del policy change & learning.
2. F. Baumgartner y B. Jones y la teoría del equilibrio puntuado: La teoría del equilibrio puntuado (PET) como enfoque teórico nace y se aplica por vez primera en biología para explicar el desarrollo de diferencias entre especies y procesos abruptos de extinción. Centrada en el estudio de la dinámica del cambio de las políticas, la teoría del equilibrio puntuado para el estudio de las políticas públicas descansa en la lógica del incrementalismo, en la racionalidad limitada del decision-making y de la estabilidad en las políticas públicas como características distintivas (Baumgartner & Jones, 1993). Esta teoría en esencia señala que la evolución de las políticas públicas en los Estado Unidos se ha caracterizado por ser un proceso que implica largos periodos de estabilidad seguidos de abruptos episodios de cambio sustancial o ‘puntuaciones’. Al tratar de ahondar en las razones que explican la estabilidad y el cambio de las políticas públicas, Baumgartner y Jones destacaron el papel e interacción de los subsistemas políticos, del congreso y de la institución presidencial como instancias exacerbadoras de la estabilidad y el cambio, ya que con su interacción buscan frenar el cambio, pero ocasionalmente llegan a promoverlo. Cuando un asunto es capturado por un sistema se tiende a la estabilidad, mientras que los periodos de desequilibrio llegan cuando un asunto es forzado a entrar a la agenda macropolítica” (True et al., 1999), donde la política del subsistema (subsystem politics) es la política del equilibrio es la macropolítica es la política del cambio a gran escala (politics of punctuation). Esta teoría ha generado un programa de investigación muy importante y creciente, y ha permitido, entre otras cosas, desarrollar propuestas teóricas complementarias.
3. E. Ostrom et.al. y el marco de análisis y desarrollo institucional IAD (elección racional institucional): Con base en aportaciones teóricas de diversas escuelas disciplinarias, el Institutional Analysis and Development para el estudio de las políticas públicas (traducido en este trabajo como marco de análisis y desarrollo institucional, o IAD en adelante), tuvo su origen a mediados de la década de los setenta. El IAD es un esquema (marco) general para el estudio de cómo las instituciones afectan los incentivos en los individuos y su comportamiento, orientando el uso del marco hacia la integración teórica y de esfuerzos de investigación de las vertientes de estudio del neoinstitucionalismo económico. Aunque cualitativamente distinto y profundamente orientado al estudio de recursos comunes (common-pool resources), su trabajo puede entenderse como la integración, a través de un marco general metateórico, de aportaciones teóricas para el estudio de las políticas públicas (fundamentalmente aquellas generadas dentro del nuevo institucionalismo económico de D. North, O. Williamson et al.). En este marco, que se basa en la elección racional institucional (IRC), los individuos son concebidos como actores racionales que, operando en entornos institucionales, dirigen su comportamiento estratégico y expectativas de acción colectiva. Las políticas públicas son entendidas como parte de la institucionalidad del entorno, la cual es potencialmente alterable a través del comportamiento estratégico de individuos en la acción colectiva. Por tanto, el cambio de las políticas surge por la alteración de acuerdos institucionales generada en la acción colectiva. En palabras de E. Schlager, “Los teóricos de la IRC conciben a las políticas públicas como acuerdos institucionales -reglas que permiten, exigen o prohíben acciones por parte de los ciudadanos y de los funcionarios públicos. El cambio en las políticas es resultado de acciones de individuos racionales que buscan mejorar sus circunstancias a través de la alteración de los acuerdos institucionales” (Schlager & Blomquist, 1996) (252). El estudio de las instituciones y de cómo éstas influyen en el comportamiento es una de las piedras angulares de la teoría IRC, tanto como el reconocimiento de un modelo del individuo como actor racional condicionado por sus recursos, su capacidad para procesar información, su valoración de resultados y acciones, y su criterio de selección entre alternativas potenciales. En este sentido, “Las opciones estratégicas de los actores son guiadas por sus percepciones de beneficios y costos esperados, y condicionadas por la situación decisional” (Schlager & Blomquist, 1996). En la IRC el cambio de las políticas es predominantemente incremental, ya que se reconoce que los actores operan dentro de una situación decisional (reglas del juego) preexistente, y en muchos casos no pueden cambiar de forma significativa los atributos sistémicos (de la comunidad) o los atributos relevantes del mundo físico o material, orientando mayormente su comportamiento estratégico hacia el cambio de la institucionalidad prevaleciente a los niveles operacional o de acción colectiva (y no a los niveles constitucional o metaconstitucional, que es donde ocurre el verdadero y abrupto cambio institucional). “Los actores operan dentro de las reglas, pero también son capaces de establecer y modificar reglas. Las acciones tomadas dentro del conjunto de reglas existente son consideradas un nivel de acción; las acciones tomadas para modificar el marco de reglas son consideradas otro nivel de acción. Este último tipo de acciones representan “el cambio institucional, en contraste con la acción realizada dentro de las limitaciones institucionales” (Ostrom, 1991 citado en Schlager, 1996). De acuerdo con el marco IAD, el primer paso al analizar un problema es la identificación de unidad conceptual, que se define como “arena de acción” (una compleja unidad conceptual que contiene un conjunto de variables denominada “situación de acción” y otro conjunto de variables denominada “actor”). La situación de acción a su vez, incluye un conjunto de variables tales como (a) el conjunto de participantes, (b) las posiciones específicas a ser cubiertas por los participantes, (c) un conjunto de acciones permitidas y su vínculo con sus impactos, (d) los impactos potenciales que están vinculados con secuencias de acciones individuales, (e) los niveles de control que cada participante puede escoger, (f) la información de que dispone el participante acerca de la estructura de la citación de acción, y (g) los costos y beneficios asignados a las acciones e impactos, y que sirven como incentivos o disuasorios. El conjunto de variables denominada actor se refiere al conjunto de actores (tanto individuales como corporativos) que interactúan en los cuatro niveles de análisis - operacional, de acción colectiva, constitucional y metaconstitucional (Ostrom, 1999).
4. El enfoque evolucionista para el estudio del proceso de las políticas: Como ha sido común en algunas otras áreas del conocimiento y en las ciencias sociales, el pensamiento evolucionista se ha trasladado eficazmente en la generación de teorías, y las policy sciences no han sido la excepción. Algunos autores en política pública utilizan ideas evolucionistas en sus argumentos, a fin de explicar fundamentalmente la estabilidad y el cambio. El ACF por ejemplo, destaca el papel de la adaptación de las ideas como factor determinante, donde para su supervivencia las ideas se adaptan al contexto y a los intereses de las coaliciones. La PET por su lado, tiene una fuerte vinculación con las ideas evolucionistas, pues la misma tiene su origen en debates sobre biología evolutiva, y sobre cómo existen grandes periodos de tiempo con estabilidad en las especies, seguidas de rápidos cambios y abruptas extinciones acusadas a eventos externos. Al cambio organizacional se le da también un tinte evolucionista en la PET, pues dicho cambio ocurre utilizando las estructuras existentes para atender nuevas demandas del entorno, enfatizando con ello procesos aleatorios de aprendizaje basado en ensayo-error, es decir, en la adaptación social. Por su parte Kingdon reconoce que en proceso de formación de las políticas existe una continua selección darwiniana, utiliza las ideas evolucionistas para destacar los aspectos dinámicos y contingentes de su teoría MS, como puede ser el carácter adaptativo y contingente de los actores políticos que reaccionan a entonos cambiantes. En definitiva, John destaca que es posible, aunque con limitaciones, el uso del pensamiento evolucionista para una construcción de una teoría más desarrollada para explicar la estabilidad y el cambio de las políticas (John, 2003).
5. El modelo de los regímenes de política pública: Ante el problema de que la literatura sobre el cambio en políticas públicas daba explicaciones tan dispares sobre qué factores explican periodos de cambio abrupto en las políticas y con base en la literatura en relaciones internacionales, Carter Wilson propuso el régimen de política pública como nueva unidad de análisis (alternativa tal vez al subsistema de políticas de Sabatier), a fin de comprender de mejor forma tanto los periodos de estabilidad como los periodos puntuales de grandes cambios. El modelo del régimen de política pública sintetiza la literatura y se centra en los arreglos de poder, en los paradigmas de política pública, y en las organizaciones y estructuras de implementación, y la política pública misma para teorizar cómo eventos exógenos (sistémicos) llamados stressors/enablers impactan en los regímenes de política pública generando un entorno favorable (o presiones) para el cambio, argumentando que los grandes (abruptos) cambios en el régimen de la política pública son resultado de cambios en el paradigma de la política, por las llamadas crisis de legitimación, por alteraciones en los esquemas del poder o por cambios en los acuerdos organizacionales y de la política, donde el antiguo régimen se disuelve y uno nuevo emerge con nuevos patrones de poder, nuevos acuerdos organizacionales que operan para generar largos periodos de estabilidad. Con la aparición del nuevo régimen se consolida el policy change.

Figura 1. Modelo de Wilson del cambio del régimen de política pública

Emulando el enfoque procesal al estudio de las políticas públicas, Wilson señala que el cambio del régimen de políticas públicas “parece ocurrir en etapas, no obstante estas etapas no necesariamente ocurren en la misma secuencia, y algunas veces ocurren de forma simultánea: 1) eventos exógenos facilitadores/de presión (stressors/enablers), 2) ajustes paradigmáticos, 3) ajustes de poder, 4) crisis de legitimación, y 5) cambio organizacional y cambio en las políticas públicas” (Wilson, 2000).

1. Los eventos exógenos facilitadores/de presión llamados stressors/enablers provocan el cuestionamiento de la legitimidad de los acuerdos vigentes, generan oportunidades y condiciones favorables para el cambio, y pueden ser eventos de orden internacional, desastres naturales o de causa humana, cambios repentinos como crisis económicas, migraciones, procesos acumulativos como cambios demográficos, cambios en los modos de producción, procesos de urbanización, escándalos o nuevos descubrimientos, y en general todos aquellos factores exógenos que impactan decisivamente en el régimen de política pública, alterando la estabilidad y generando condiciones para el cambio. 
2. Los eventos externos por sí mismos no generan el cambio en el régimen, más bien permiten la emergencia de los llamados ajustes paradigmáticos. Ellos estimulan los ajustes al paradigma dominante y con ello se da pie al cambio. Pueden coexistir varios paradigmas con el dominante, no obstante, “el ajuste del paradigma dominante implica un proceso que se centra en la desacreditación del mismo y la ascensión de uno alternativo u opuesto” (Wilson, 2000). Parte fundamental del cambio del paradigma dominante es responsabilidad de intelectuales, empresarios de políticas, analistas, periodistas, que construyen paradigmas alternativos, opciones de políticas novedosas, acaparando la atención de los medios y popularizando paradigmas alternativos. “El ajuste paradigmático se completa cuando el antiguo paradigma es desacreditado y el nuevo se vuelve popular” (Wilson, 2000).
3. La tercera etapa del cambio del régimen de política pública lo constituye la crisis de legitimación, donde los eventos externos (1) y los ajustes paradigmáticos (2) interactúan para generar una crisis de legitimidad, es decir, la pérdida de confianza en el antiguo régimen. “Los líderes dedicados al cambio utilizan y explotan los eventos externos, ponen en tela de juicio la racionalidad del régimen existente, promueven un paradigma alternativo y ofrecen un conjunto diferente de soluciones de política pública. Estos líderes operan para expandir el asunto (issue) capturar la atención de los medios, dar más visibilidad al asunto, mueven la arena del conflicto hacia otras instancias y a públicos más amplios, más allá de las comunidades de políticas establecidas. Los líderes fuera del gobierno crean una crisis de legitimidad cuando establecen una duda en el pueblo sobre la validez de las historias, imágenes y autoridad sobre la cual está basado el régimen de la política pública establecido” (Wilson, 2000).
4. La cuarta etapa son los ajustes de poder, el cual ocurre por cambios en las facciones, en la coalición dominante, en el papel de los líderes políticos, en el liderazgo del estado o de los poderes constituidos, o por una confrontación directa de las coaliciones o grupos minoritarios contra el régimen existente. Algunas veces, eventos externos impactan directamente en las facciones o arreglos de poder existentes, forzando el cambio, y donde el liderazgo implica la habilidad para explotar eventos exógenos, alinear los fines organizacionales y convencer a sus miembros sobre la posibilidad del cambio, es decir, “persuadir a la gente que los acuerdos institucionales existentes ya no son legítimos, racionales, así como de que los acuerdos alternativos son posibles y alcanzables” (Wilson, 2000:5).
5. La quinta y última etapa en el proceso del cambio de régimen implican cambios en organización del proceso de implementación y en los fines de la política. Grandes cambios a este nivel usualmente implican la expansión o reducción de las arenas de decisión, y generan nuevas vías antes cerradas. Usualmente, grandes cambios a este nivel generan modificaciones en las estructuras de implementación de los programas públicos. Algunas veces, tal cambio implica cambios en las finalidades de las políticas, ajuste paradigmático y en los arreglos de poder. Se refieren a grandes cambios organizacionales de orden no incremental (Hayes Michael T. 2001) que implican la disolución o recreación (por reemplazo), la consolidación (por fusiones), las reorganizaciones internas (por ejemplo, por traslados de competencias o de recursos a otros niveles de gobierno) y las nuevas creaciones (por la instauración de una nueva agencia o programa).

Sin duda el uso del régimen de política pública como unidad de análisis resulta muy útil para integrar las propuestas teóricas sobre el policy change, porque permite su uso adaptando las teorías sintéticas existentes, siendo evidente su mayor cercanía con la teoría PET de Baumgartner y Jones. El uso del modelo del régimen de política pública advierte la llamada crisis de legitimidad como una etapa del cambio del régimen de la política pública, sin reconocer tal vez la centralidad de la legitimación del poder como eje para el análisis del cambio, sino más bien como una consecuencia de los cambios externos y ajustes paradigmáticos palpables en la falta o erosión de la confianza ciudadana. En nuestro esfuerzo consideramos que el estudio de las políticas públicas y del cambio, tomando como punto de partida la problemática y dinámica de la legitimación del poder, puede enriquecer el modelo de los regímenes de política pública e incrementar la capacidad descriptiva y explicativa del mismo. Conocer las variables y las dimensiones que hacen legítima una relación de poder, más allá de legitimidad entendida como la creencia en la existencia de la legitimidad, se convierte en una tarea necesaria para comprender cómo la legitimación del poder es una variable de fundamental importancia analítica dentro del policy process, útil para comprender la estabilidad y el cambio.

Legitimidad y creencia en la legitimidad: Beetham y su aplicabilidad al estudio del cambio de las políticas públicas

En ciencia política mucho se ha escrito ya sobre el papel que juega la legitimidad en la estabilidad y gobernabilidad, así como sobre las variables más importantes para comprender su existencia, reforzamiento o desvanecimiento en beneficio de los regímenes políticos. Debido a su complejidad como objeto de estudio y como fenómeno en sí mismo, la legitimidad se ha considerado fundamentalmente como el equivalente político de la “mano invisible” de las disciplinas económicas. Tal y como Deborah Stone señaló:

“la legitimidad es de algún modo del equivalente politológico de la mano invisible en economía: sabemos que ésta existe como una fuerza que mantiene unidas a las sociedades, pero no podemos dar explicaciones satisfactorias sobre cómo generarla o por qué algunas veces es muy fuerte y otras pareciera desaparecer” (Stone, 1997:283)

A juicio de algunos autores, la citada insatisfacción o debilidad tiene mucho que ver con la escasa comunicación entre perspectivas disciplinarias, y consecuentemente, con la laxa integración de las preocupaciones de investigación, propuestas teóricas para abordarla y de las metodologías y técnicas de análisis existentes. Determinada por el legado weberiano, la perspectiva dominante en ciencias sociales asume que la existencia de la creencia en la legitimidad confiere y ratifica la autoridad del régimen y del Estado en su conjunto, reforzando de esta forma la condición de dominación. La creencia en la legitimidad se ha asumido pues como “... el elemento integrante de las relaciones de poder que se desarrollan en el ámbito estatal” (Bobbio, 1997). La legitimidad así entendida es una creencia, un valor, es un juicio sobre la pertinencia, indispensabilidad y legalidad de la autoridad ejercida por y a través de las instituciones políticas (y sobre sus rendimientos) en apoyo a la estabilidad, permanencia y consolidación de las instituciones políticas y del sistema político.

La legitimidad como objeto de estudio se ha entendido e interpretado equivocadamente como un atributo o valor basado en creencias.  De esta reflexión se sucede la indignación de varios filósofos políticos en relación con el entendimiento de la mayoría de los científicos sociales sobre el concepto de legitimidad, los cuales transforman este problema de estudio (de una cuestión relacionada con las características actuales de un sistema de poder) hacia otro distinto, concerniente a las creencias que la gente tiene sobre el mismo, vaciando de cualquier referencia objetiva o de contenido moral el concepto (Beetham, 1991:9). Epistemológicamente, las consecuencias de tal vaciamiento son que se hacen incomprensible que alguien pueda juzgar la legitimidad o ilegitimidad de acuerdo con criterios analíticamente identificables, más allá de la creencia en la existencia de la misma por la agregación de percepciones por sujetos individuales.

De acuerdo con esta visión, el modelo de Beetham (Beetham, 1991) para el estudio de la legitimidad en ciencias sociales señala que una relación de poder (un régimen de política pública en este caso) es legítima en el grado en que:

i) se encuentre en conformidad con las reglas establecidas
ii) las reglas del poder puedan ser justificadas con referencia en creencias compartidas tanto por los dominantes como subordinados
iii) Exista evidencia de consentimiento por los subordinados sobre una relación particular de poder (pag. 16).

“El primer nivel es el de las reglas, el segundo el de la justificación basada en creencias, y el tercero el de las acciones. Los tres niveles no son alternativas, debido a que todos contribuyen a la legitimidad; los tres proveen a los subordinados bases morales para el acatamiento y la cooperación” (pag. 16).

Este autor indica que junto a las dimensiones analíticamente identificables coexisten sus respectivas formas de poder no legítimo, los cuales son señalados en la siguiente Tabla .

Tabla 1.Criterios de legitimidad

Dada esta distinción, podemos decir que una relación de poder será ilegítima en la medida en que los gobernantes y actores con autoridad política formal actúen de forma que contravenga directamente con el marco legal establecido, es decir, que actúen de forma ilegal. De la misma forma, una relación de poder puede tener un déficit de legitimidad cuando en el cuerpo social y/o en las coaliciones políticas relevantes, no existan creencias compartidas que justifiquen dicha relación de poder, así como cuando persista una fuerte discrepancia entre las reglas establecidas y las creencias que soportan dichas reglas. Finalmente, una relación de poder será deslegitimada, cuando el consentimiento de los gobernados (o implicados en una relación de poder) es retirado abierta y públicamente, con el fin de que dicha relación de poder (o alguna de sus características fundamentales) no siga existiendo como tal. Manifestaciones de desobediencia civil (diferenciables de aquellas relacionadas con la objeción de conciencia), son las vías ciudadanas más representativas orientadas a la deslegitimación.

M. Alagappa (1995) modificó el modelo de Beetham y añadió una cuarta dimensión de legitimidad, que es aquella que se vincula directamente con la efectividad y los rendimientos en el uso del poder. “Un posterior elemento – un adecuado y efectivo uso del poder- es necesario para completar la estructura de la legitimidad. Este elemento se refiere al uso efectivo del poder estatal con base en reglas aceptadas para la promoción del interés colectivo y el bienestar de la comunidad política” (Alagappa, 1995) (13). Ciertamente, esta dimensión de legitimidad basada en la efectividad y los rendimientos fue anteriormente advertida por otros autores (Deutsch, 1976; Linz, 1987; Lipset, 1987) resaltando la estrecha relación que guarda la eficacia y los rendimientos de la acción política para la legitimidad y la estabilidad de los regímenes políticos en su conjunto. En suma, es la legitimidad por resultados, y también una preocupación central de otros estudios que vinculan la legitimidad de la acción gubernamental con la gestión y administración públicas (Cabrero Mendoza, 1997) (Bañón & Carrillo Barroso, 1997; Carrillo Barroso, 1997; Villoria Mendieta, 1996). En consecuencia:

“… la legitimidad comprende cuatro elementos clave: normas y valores compartidos, conformidad con las reglas establecidas para la adquisición del poder, el adecuado y efectivo uso del poder, y el consentimiento de los gobernados” (Alagappa, 1995:15), los cuales “…identificados para propósitos analíticos, (…) concurren en forma variada e interdependiente en la determinación de la legitimidad, encontrándose en la práctica íntimamente vinculados” (1995:24).

El modelo de Beetham y su adaptación nos permite identificar a la legitimación del poder como una de las más importantes variables en el quehacer político, y a la legitimidad como el elemento integrador que une a los elementos de régimen político y crea las bases morales para el acatamiento y la cooperación.

La legitimidad es un imperativo de la acción de gobierno, del régimen de política pública y por tanto, de las políticas públicas que en su seno se generan. Sin legitimidad las políticas públicas y el régimen al que pertenecen carecen de sustento. Sin legitimidad los actores políticos implicados serían cuestionados. Sin legitimidad el régimen de política pública sería incapaz de procesar las demandas sociales y la coalición dominante sería incapaz de liderar el cambio (es decir, controlar el policy change) o perpetuarse en el régimen. Sabemos también que patrones prolongados de eficacia y estabilidad proporcionan legitimidad a los régimenes (Lipset, 1987) . Resulta por tanto obvio que su consecución y mantenimiento sea un imperativo para los miembros de la coalición dominante tanto como la eficacia en la gestión, y que las coaliciones minoritarias busquen por su parte, favorecer el cambio en las políticas mediante la modificación del régimen imperante, siendo una vía privilegiada para tal fin el cuestionar la investidura, eficacia, validez, racionalidad, legalidad o desempeño de las políticas y actores dentro del régimen de política pública.

El estudio de cómo sucede la legitimación del poder en el policy process cuenta con algunas aportaciones. Ya el enfoque procesal identifica a la legitimación como una parte importante del policy process, no obstante, este enfoque ha limitado el estudio de la legitimación como una fase del proceso, dedicado al estudio de la aprobación institucional de la política, igualando así el policy approval con el policy legitimation (véase (Jones, 1984; Palumbo, 1987). Posteriores aportaciones han dado nuevas pistas sobre la legitimación, ya no entendida como etapa del policy process, sino como una parte sustantiva del decision-making process, modificando el énfasis de análisis de la legitimación y ampliando así la comprensión de la legitimación como actividad potencialmente presente en todas las fases del proceso de las políticas. B. Guy Peters precisó que el proceso gubernamental de toma de decisiones es central en la legitimación de las políticas. A su juicio, más que la política como instrumento, lo que se legitiman son las decisiones de política pública.

“Debido a que las opciones de política pública inevitablemente benefician algunos ciudadanos en detrimento de otros, una considerable atención debe darse al proceso por el cual las decisiones son tomadas. Es por medio de estos procesos de gobierno que las decisiones substantivas son legitimadas, esto es, el contar con la autoridad legítima del estado a su lado” (Peters, 1986:63).

Centrado en el proceso, Peters identificó cuatro tipos de legitimación, tres de los cuales son realizados por élites políticas, y que potencialmente trascienden las etapas de formulación y aprobación. “En general, la legitimación es realizada a través del proceso legislativo, a través del proceso administrativo diseñado para la promulgación de regulaciones, mediante las cortes, y mediante mecanismos de democracia directa” (Peters, 1986:65).

Tabla 2. Tipos de legitimación

Al analizar el problema de la legitimidad de las organizaciones e instituciones europeas a la luz de las políticas que bajo su seno se generan, la teoría de la legitimidad democrática de F. Scharpf señala que existen dos perspectivas para legitimar el ejercicio del poder, una centrada en el proceso (que se basen lo más fielmente en las preferencias de los miembros de la comunidad) y otra basada en los resultados (que promuevan de manera eficaz la realización de los intereses de tales miembros) (Scharpf, F., 2005; Scharpf, F. W., 1998), es decir, una legitimidad basada el en proceso de las políticas (process legitimacy o sea el gobierno por el pueblo) y otra que se basa en los resultados de las políticas (outcome legitimacy es decir, el gobierno para el pueblo) (Meunier, 2003), en definitiva una legitimidad institucional y otra legitimidad por rendimientos (Carrillo Barroso, 1997) ya advertida para el estudio de la administración pública.

Las legitimaciones como motores de la acción política y de la estabilidad de las políticas públicas

Luchar por la legitimidad del régimen se convierte pues en un elemento condicionante de fundamental importancia analítica para explicar el comportamiento de los actores políticos implicados en el proceso de las políticas públicas. Las legitimaciones son resultado de tal lucha, y son entendidas como los argumentos y acciones deliberadamente esgrimidas y realizadas por actores de la coalición política dominante para la justificación y defensa públicas de una relación de poder. En el debate público y en las arenas de decisión, las legitimaciones son catalizadoras de la formación, adopción y aprobación de la políticas, que una vez consolidadas refuerzan el paradigma dominante y facilitan la permanencia y la estabilidad del régimen o de la política pública (o su perpetuación si cabe) durante periodos prolongados de tiempo.

Como acciones están por una parte los cuatro tipos de legitimación de decisiones descritos por Peters dentro del decision-making process, y por otro lado (trascendiendo las arenas de decisión hacia las de debate público), se encuentran los cuatro tipos de justificaciones que se generan para la legitimación una la relación de poder, detalladas a continuación: 

1. La justificación imperativa alude fundamentalmente al por qué es necesario generar un instrumento de acción público-gubernamental. Esta justificación tiene su origen en el proceso de conformación de la agenda, y en esencia, es la justificación que permite el paso de los asuntos (issues) de la agenda sistémica a la agenda gubernamental. Esta justificación también determina la teoría subyacente de la política en la medida en que es resultado de la definición del problema público en cuestión, y por tanto de los objetivos de la política, ya que con la definición del problema público se determina la construcción de objetivos, estrategias y medios para su atención (es decir, la política como instrumento y curso de acción pública). Este tipo de justificación es tal vez la más importante, ya que sin ella la política como tal carece de fundamentos que le permitan su inserción en el escenario público. La mayor parte de las veces, esta justificación tiene un sustento legal, y sólo en caso de problemas inéditos, requiere la conformación de estructuras decisorias ad hoc y en su caso, la generación de un nuevo marco legal de referencia que de hecho constituye a la política. En muchas ocasiones, esta justificación nace como resultado de un cuestionamiento serio en relación con políticas previamente aplicadas, donde el aprendizaje de políticas o la conformación de nuevos escenarios precisan una nueva justificación de la existencia de la política como instrumento de acción pública.
2. Las justificaciones procesales o del quién y cómo en el juego político, aluden a las reglas de juego previamente establecidas para el logro de acuerdos, para la toma de decisiones y para la participación de los actores políticos relevantes en el proceso de las políticas. Este tipo de justificaciones tienen su origen en la aplicación de los tipos de legitimación de decisiones identificados por Peters. Fundamentalmente son requeridas durante todo el proceso de las políticas públicas. Los valores en los que descansan son la representatividad y la igualdad de condiciones para el acceso a las arenas de decisión y pueden basarse en el uso de estructuras fuertemente articuladas e institucionalizadas, no obstante que sea posible encontrar áreas de política (o regímenes políticos) en los cuales dichas estructuras y entramados institucionales sean de una constitución laxa, poco articulada o con inadecuado sustento legal. En gran medida, el uso de actividades y estrategias de legitimación para las justificaciones procesales depende enormemente del grado en el cual se encuentren institucionalizadas las reglas para el acceso a las arenas de decisión, así como para la participación de los actores políticos en la hechura e implementación y donde el uso de estructuras decisionales y de gobernanza (Hult & Walcott, 1989) diseñadas y utilizadas para la aplicación de la política cobran una importancia central.
3. Las justificaciones operativo instrumentales se refieren a los fundamentos y argumentaciones sobre las cuales la(s) organización(es) públicas responsable(s) ponen en marcha e implementan la política en cuestión (Hood, C. & Jackson, 1991; Hood, C. C. & Jackson, 1997). Son requeridas fundamentalmente en las etapas de implementación, evaluación (incluso terminación). Los valores socialmente aceptados o defendidos y sobre los cuales se pueden basar se concentran fundamentalmente en aquel descrito por Weber y referido a la racionalidad de la acción pública, y pueden ir desde la eficiencia, eficacia, equidad y calidad en la aplicación hasta la imparcialidad, honestidad y cercanía en el servicio al público. En este tipo de justificaciones, la identificación y establecimiento de criterios (y consecuentemente, de indicadores) es la actividad central para determinar la legitimidad de la política en su aplicación.
4. El cuarto y último tipo de justificación, la sumativa o de valor público se basa en el resultado o outcome sistémico final de la política, tanto potencial como efectivamente obtenido. Se refiere al rendimiento e impacto público-social atribuible a la aplicación de la política en cuestión. Este tipo de justificación se usa fundamentalmente en el proceso de conformación de la agenda, en la implementación y en la evaluación. En la etapa de conformación de la agenda, se usa como argumento hipotético y ex-ante resultado de la relación teórica de causalidad implícita en los fines y medios instrumentales de la política. En la implementación se usa el argumento hipotético antes citado como argumento (promesa tal vez) que permita facilitar acuerdos, el acatamiento y la cooperación, así como el convencimiento de públicos más amplios. En la etapa de evaluación este tipo de justificación se usa como criterio o argumento final ex-post que alude fundamentalmente a la (hipotética y efectiva) solución del problema público en cuestión, al logro de objetivos preestablecidos y a la creación de valor público (véase (Moore, 1984). En sentido inverso, ante la ausencia de impactos favorables o de la escasa o nula aportación al sistema en su conjunto, se pueden generar argumentos y acciones tendentes a la desacreditación y deslegitimación de la teoría o enfoque usado para la política pública, con vistas a favorecer un cambio no incremental o a consolidar el policy termination (Hogwood & Gunn, 1984; Hogwood & Peters, 1985). 

Los cuatro tipos de justificaciones tiene por finalidades últimas:  a) argumentar la indispensabilidad, pertinencia y viabilidad de la implicación público-gubernamental potencialmente generable (o efectivamente generada) con la puesta en marcha de la política (es decir, es un tipo de justificación imperativa o del por qué); b) garantizar el uso correcto y adecuado de procedimientos (legales, institucionalizados, claros y conocidos) en el diseño, aprobación y puesta en marcha de la política, así como la estricta observancia y sujeción de los actores implicados a la legalidad vigente y a las reglas del juego político (justificación procesal o del quién y cómo en el desarrollo de las políticas); c) fundamentar y justificar los objetivos y medios instrumentales de la política (así como los outputs organizativos) en valores socialmente aceptados y defendidos (justificación operativo-instrumental o del cómo en la gestión); y d) demostrar mediante evidencia empírica que el uso del poder y de los recursos públicos ejercidos como resultado de la aplicación de la política, generan (o son potencialmente capaces de generar) rendimientos significativos y socialmente relevantes (justificación sumativa o de valor público).

En su conjunto, dichas acciones y argumentos generan un patrón de legitimación de la política pública, que una vez consolidado explican la estabilidad de las políticas y la lógica del incrementalismo.
 

Figura 2. Dimensiones del patrón de legitimidad y del régimen de política pública

Entendiendo la dinámica del cambio: La legitimación del poder y el cambio de las políticas públicas

El policy change sustantivo ocurre como consecuencia del cambio de al menos una de las cuatro condicionantes que hacen legítima cualquier relación de poder: 1) la inconformidad con las leyes o políticas establecidas, 2) la discrepancia con las creencias compartidas, 3) el retiro del consentimiento sobre la política pública - o sobre la coalición dominante, y 4) la ineficacia percibida en la obtención de rendimientos. Las inconsistencias presentes en el régimen de política pública determinan el cambio de las políticas (policy change). Por inconsistencias nos referimos a las debilidades, incoherencias o vacíos potenciales o existentes en cualquiera de las 4 dimensiones de legitimidad del régimen, surgidas o favorecidas por la aparición de eventos externos facilitadores/de presión, que bien pueden poner en tela de juicio la teoría subyacente de la política, hacer evidente una ausencia reiterada de rendimientos, etc. o bien tratarse de acontecimientos internos que cuestionen la adecuada implementación de la política, la participación de los actores implicados, el uso de la legalidad vigente, etc.  A diferencia del modelo de Wilson, el modelo propuesto identifica a causas internas como importantes en el desarrollo de cambios mayores, pues afectan al patrón de legitimidad del régimen.

Las políticas públicas configuran una relación de poder con arenas identificables (usando la tipología de T.Lowi), mismas que tienen sus propias necesidades de legitimación, de manera tal que, por ejemplo, las políticas regulatorias precisen de mayor legitimidad institucional, mientras que las redistributivas mayor legitimidad por rendimientos (Bañón & Carrillo Barroso, 1997). Las inconsistencias fuerzan en los actores políticos la búsqueda de argumentos y evidencias para la legitimación política, más allá de las instancias de legitimación institucional y de las estructuras de gobernanza facilitadas dentro del policy process. En este sentido, cuando los sistemas de poder tienen déficit crónico de legitimidad o son sujetos constantes de deslegitimación, los actores políticos de la coalición dominante intentarán fortalecer el sistema de poder a través del régimen de política pública, así como realizar legitimaciones en el debate público. La lucha política en el proceso de las políticas públicas gira en torno a la legitimación del poder. La lucha e interacción política ocurrida al interior del régimen de política pública influye de manera determinante en la estabilidad y el cambio, y la lucha por la legitimación política y por la impugnación de la legitimidad articula y determina la actividad política en el proceso de las políticas públicas.

Si como gracias a T. Lowi (Lowi, 1996) sabemos que las relaciones estrictamente políticas están determinadas por las expectativas de los actores respecto de las políticas, y que las actividades políticas (politics) se arman y orientan según las políticas (policies), entonces la lucha por la legitimidad y la legitimación política se da también en la arena política configurada en torno a las políticas públicas, es decir, la arena política conformada dentro del régimen de política pública. En el proceso de las políticas públicas, las dinámicas de legitimación y deslegitimación política determinan no sólo la actividad política, sin también el debate público, configurando así las características y atributos del régimen de la política pública.

El desarrollo de estrategias de legitimación es la base que caracteriza la acción colectiva orientada a la defensa y promoción de intereses de las coalición dominante, la cual destina una gran cantidad de esfuerzos en la generación de estrategias y actividades de legitimación del régimen de política pública, de los actores políticos aliados, y de las políticas públicas en sí mismas con el fin de alterar (o preservar) el régimen de política pública y las reglas (relaciones de poder) existentes, según sus intereses políticos concretos, factores exógenos al régimen de la política condicionantes del comportamiento, así como los valores o sistemas de creencias.

Figura 3.Legitimación del poder y cambio en el régimen de política pública

¿Cómo operan los actores políticos en este modelo? Dado el imperativo de legitimidad, los actores políticos deben realizar acciones tendentes a la justificación de la relación de poder, y lo hacen mediante la puesta en marcha de estrategias de legitimación, las cuales son todas aquellas acciones deliberadamente llevadas a cabo orientadas a generar un conjunto ordenado de argumentos tendentes a justificar una relación de poder, sea ésta una existente relación de poder -generada previamente (y que determine la suerte de una o varias decisiones fundamentales de política pública)- o sea ésta una relación de poder potencialmente generable con la aplicación de una política pública.

Por su parte, las coaliciones minoritarias, buscarán debilitar el régimen de política pública en la lucha política. Las estrategias de deslegitimación se orientan a contestar o cuestionar (impugnar) las reglas o relaciones poder existentes (tanto como las potencialmente generables), así como el comportamiento, desempeño y atributos de los actores políticos adversarios o de aquellas organizaciones implicadas. Las estrategias de deslegitimación se usan fundamentalmente sobre propuestas o políticas concebidas en el seno o bajo apoyo de la coalición política dominante, pero también pueden dirigirse hacia los actores políticos o instituciones, cuestionando de esta forma su participación, influencia y orientaciones dentro del policy process. De la misma forma, las estrategias de deslegitimación se orientan a la alteración del régimen de política pública con el fin de promover el cambio o la terminación de las políticas, evitar el paso de propuestas o issues a la agenda de gubernamental, o reorientar definiciones de problemas públicos, configurando un nuevo ajuste de poder en perjuicio de la coalición dominante.

El cambio en las políticas surge cuando emergen y se manifiestan en el escenario público directamente vinculado con la política formas de poder no legítimo (es decir, aquellas formas de poder identificadas por Beetham: Ilegitimidad, deslegitimación y déficit de legitimidad, y a la que hemos adicionado en concordancia con nuestra propuesta una cuarta –la ausencia sostenida de rendimientos). El surgimiento de tales formas de poder puede ser consecuencia de las estrategias de deslegitimación antes descritas, por eventos externos que hagan patentes las inconsistencias en el régimen y el cambio paradigmático, así como a eventos internos que alteren sustantivamente los ajustes de poder del régimen.

Ante el surgimiento de formas no legítimas de poder en el escenario público, los actores políticos podrán reaccionar modificando -o no - los acuerdos institucionales (ajustes de poder fundamentalmente), y con ello hacer frente a estas formas de poder no legítimo de cuatro formas analíticamente identificables:

a) mantener intactos los acuerdos institucionales, perpetuando la política;
b) cambiar los acuerdos institucionales que conforman la política (el cambio de las políticas, que puede darse usando como base los dos primeros niveles de acción identificados por Ostrom: constitucional y de elección colectiva); 
c) aplicar la ley y los mandatos de la política de forma renovada (law enforcement); y por último
d) finalizar o dar por terminada la política (terminación de la política).

El modelo grafico de la Figura 4 identifica las formas de poder no legítimo como condicionantes del cambio en las políticas, y al mismo tiempo, destaca la interacción y relación de dependencia entre formas no legítimas de poder. Este modelo asume que la ilegalidad por sí misma no es motor de cambio de las políticas, si su existencia no viene acompañada de alteraciones en el sistema de creencias, o en el retiro del consentimiento. De la misma forma, destaca el papel de la ausencia de rendimientos como elemento clave para el cambio y terminación de las políticas, de la misma forma que como elemento fundamental de apoyo para la modificación del sistema de creencias y del retiro del consentimiento.

Figura 4. La dinámica del cambio de las políticas: Las formas de poder no legítimo y las alternativas

El (necesario) diálogo entre propuestas teóricas

El modelo de  legitimación para el estudio del cambio de las políticas cuenta con importantes puntos de convergencia con otras teorías y marcos analíticos sobre proceso de las políticas. Así pues, y de la misma forma que la IRC, en el enfoque de legitimación se asume que las políticas públicas son parte de la institucionalidad prevaleciente, y se entienden a las mismas como acuerdos institucionales (reglas que permiten, exigen o prohíben acciones por parte de los ciudadanos y de los funcionarios públicos), que conforman una particular relación (o sistema) de poder. El cambio en las políticas ocurre cuando estos acuerdos institucionales son alterados, y pueden ocurrir (como la IRC, el ACF y la PET lo señalan) tanto de forma súbita como de forma incremental. La lógica de la estabilidad no obstante, se acerca en este modelo más a a la teoría PET, debido a que reconoce la existencia de periodos de estabilidad seguidas por súbitos y repentinos cambios (puntuaciones). El desarrollo de este modelo asume la competencia entre paradigmas de política pública siendo uno el predominante. La búsqueda del ajuste paradigmático es una constante en las coaliciones políticas minoritarias, que desean cambiar el régimen de política pública imperante. Igualmente, este modelo asume (como el ACF) que en el proceso de las políticas existe la participación de una gran variedad de actores políticos y sociales agrupados en dos o más coaliciones políticas, que luchan (en el proceso de toma de decisiones) con el fin de influir en el proceso político, defender sus intereses políticos o sistemas de creencias, o reemplazar a la coalición dominante de turno.

El desarrollo de esta propuesta requerirá en principio, más diálogo con las propuestas sintéticas actuales, sobre todo en aquellos puntos relacionados con el modelo de individuo. Asimismo, el desarrollo de este modelo precisa de profundizar más en los elementos endógenos que favorecen la aparición de formas de poder no legítimo, y con ello, la necesidad del policy change. Evidentemente, junto a tal imperativo, también es necesario profundizar y refinar los aspectos relacionados con la dinámica del cambio a fin de trasladar el modelo lo más aterrizadamente posible dentro de la heurística mayor del policy process, cuya validez como herramienta para organizar la investigación es aquí reconocida.

Otro aspecto digno de abordar para el desarrollo de este modelo es sobre si el carácter contextual de los estudios en política pública impide el desarrollo de generalizaciones más allá de las teorías ya generadas para la comprensión del proceso de las políticas, o bien (para el caso de los regímenes con democracias incipientes, nacientes o en consolidación), la variable de la legitimación del poder es tan importante en la práctica política como analítica para el estudio del policy process, atendiendo a la cuestión planteada por Horowitz en 1989, sobre si existen procesos de las políticas para países en desarrollo, distintos a los de los países desarrollados (Horowitz, 1989) y si estos plantean problemas de investigación distintos y con ello, retos de desarrollo teórico diferente de aquellos con origen en EE.UU. y Europa.

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